Comitê Gestor do IBS: a nova central de comando tributário da federação

A Emenda Constitucional nº 132/2023 provocou uma mudança estrutural no pacto federativo ao redefinir o papel da União no sistema tributário.

A principal direção da reforma foi o fortalecimento da competência legislativa exclusiva da União, reduzindo significativamente a autonomia normativa dos estados e municípios, especialmente no que se refere ao novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).

O artigo 156-A da Constituição deixa claro que a competência para instituir o IBS é da União, ainda que sua arrecadação seja compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios. A ideia de “competência compartilhada” aplica-se exclusivamente à titularidade da receita — não à legislação sobre o imposto. Com isso, os entes subnacionais perdem a prerrogativa de legislar sobre aspectos como obrigação tributária, lançamento, prescrição, decadência, definição de base de cálculo, fato gerador e contribuintes, ficando essa atribuição centralizada em lei complementar federal.

A única competência legislativa mantida pelos estados e municípios é a definição da alíquota, conforme previsto nos incisos IV e V do artigo 156-A. No mais, a legislação será única e uniforme em todo o território nacional, sendo essa uniformidade um dos pilares da nova estrutura tributária.

Do ponto de vista material, os estados e municípios ainda podem fiscalizar, lançar, inscrever em dívida ativa e executar judicialmente os créditos de IBS. No entanto, essas funções são meramente executivas — sem poder decisório. A autonomia política sobre o imposto foi suprimida, restando apenas a autonomia administrativa.

Essa nova ordem federativa se concretiza com a criação do Comitê Gestor do IBS, órgão responsável por editar regulamentos, interpretar a legislação, arrecadar o tributo, promover compensações, distribuir receitas e decidir o contencioso administrativo. A própria arrecadação, conforme o §4º do artigo 156-A, é considerada competência material da União, evidenciando que o Comitê Gestor opera como uma extensão técnica e decisória do ente federal.

Na prática, o Comitê Gestor assume uma posição de controle total sobre o IBS, coordenando todas as etapas operacionais e normativas do tributo. A analogia com um cassino não é exagerada: o Comitê embaralha, distribui as cartas, arbitra os conflitos e ainda recolhe os valores em jogo. Estados e municípios, nesse cenário, podem apenas definir suas apostas por meio das alíquotas, mas não têm controle sobre as regras nem sobre o desfecho da partida.

O sistema de split payment, previsto nos artigos 31 a 35 da LC 214/2025, reforça esse cenário ao introduzir um modelo de retenção automática do tributo no momento do pagamento da fatura. Toda a lógica interpretativa, regulatória e até mesmo contenciosa já vem embutida em sistemas automatizados com declarações pré-preenchidas, modelos padronizados e calculadoras oficiais. Os entes federados, assim, tomarão conhecimento da aplicação da norma somente após o processamento final das operações pelo sistema do Comitê Gestor.

Ainda que composto por representantes dos estados e municípios, o Comitê Gestor é um órgão da União, porque é expressão da ordem jurídica nacional. Não se trata de um órgão misto, mas sim de um ente federativo de atuação total, que exerce poder em nome da federação. Sua função é de coordenação nacional, com centralização decisória e técnica. Estados e municípios participam não com autonomia normativa, mas segundo a lógica da “lei da participação”, contribuindo para a formação da vontade coletiva, mas sem poder deliberativo autônomo.

Auditores fiscais e procuradores continuam atuando localmente, mas agora como operadores de uma lógica tributária centralizada. Devem seguir os parâmetros definidos pelo Comitê Gestor, operando com sintonia institucional junto à Receita Federal e à PGFN. O que se desenha, portanto, é uma nacionalização funcional das atividades fiscais, mantendo-se a estrutura federativa formal, mas com uma execução tributária regida por diretrizes centrais — como uma orquestra federal em que todos os músicos tocam suas partituras locais sob a mesma regência.

Por consequência, o Comitê Gestor deverá figurar como parte em todas as demandas judiciais que envolvam o IBS, seja no polo ativo (execuções fiscais), seja no passivo (ações propostas por contribuintes). Não se trata de representação extraordinária, mas de legitimação processual natural decorrente da centralidade institucional do órgão.

A unificação processual é o corolário da unificação administrativa. Permitir que 27 tribunais estaduais decidam isoladamente sobre um imposto nacional resultaria em insegurança jurídica, multiplicação de demandas idênticas e colapso do sistema. A Justiça Federal, portanto, deverá ser o foro competente para julgar todas as demandas envolvendo o IBS e os atos do Comitê Gestor. Isso se justifica não apenas pela natureza federal do órgão, mas também pela necessidade de uniformização interpretativa, sobretudo considerando que a lógica normativa do IBS deve estar alinhada com a da CBS, tributo federal semelhante.

Como alternativa, discute-se a criação de um ramo especializado da Justiça em matéria tributária, com composição mista, inspirado na Justiça Eleitoral. Esse modelo vem sendo estudado pelo CNJ, por meio de grupo de trabalho criado pela Portaria nº 96/2025, e pode representar uma solução institucional mais adequada à nova arquitetura do sistema tributário.

A conclusão é clara: a reforma tributária fortalece o papel da União como gestora da federação, mas também exige vigilância para que essa centralização não ultrapasse os limites da cooperação federativa. O verdadeiro desafio é manter o equilíbrio entre a eficiência técnica e o respeito à autonomia política dos entes subnacionais.

O sucesso da reforma não será medido apenas por ganhos de arrecadação ou redução da litigiosidade, mas pela capacidade do sistema de garantir segurança jurídica, justiça fiscal e desenvolvimento coordenado entre todos os níveis da federação.